探索秸秆禁疏结合新路径③：欧盟制定“地板”标准，成员国为焚烧秸秆“划圈”

　　 秸秆是放错地方的资源，由于秸秆收集处理实效性强、成本较高，对于不同地方、不同的季节，有时可能是负担。有的地方为了防治大气污染，简单化、一刀切，一禁了之，曲解了《大气法》《固废法》的立法原意，也会对农业生产带来负面影响；也有个别地区图省事，一还了之，但没有做到科学还田，整地不细致，影响下茬作物出苗生长，导致病虫害越冬参数不降反升。近年来，各地积极探索秸秆利用有效路径，探索了饲料化、能源化、基料化、原料化、肥料化等利用模式，基本形成了“农用为主、五化并举”的发展格局。为破解个别地方秸秆一禁了之、一还了之、一烧了之等问题，探索新时期秸秆禁疏结合、持续利用的有效路径，我们组织有关专家进行了专题研究。

　　欧盟层面未制定统一的秸秆焚烧法规，但设定了野生动物栖息地、水质和土壤质量的最低环境标准。各成员国尤其是农业大国根据各自国情，对作物秸秆的处理规定及利用方式总体呈现多样化特征。如法国秸秆的饲用占比约为40%；用于生产纸浆、纤维板、热能等的原料用途占比约为30%，秸秆还田率约为20%，秸秆特许燃烧占比约为10%；德国秸秆处理的主要方式是堆肥和还田，两者占比分别为36%和27%，其他方式包括焚烧、发电和生物气体化等；在荷兰，堆肥和还田是秸秆最主要的利用方式，其次是饲用和发电热能利用，工业原料利用比例较小。 

　　欧盟涉及秸秆欧盟层面与秸秆的主要法规是根据理事会第73/2009号条例第6（1）条制定的共同农业政策（CAP）交叉合规原则。根据该原则，CAP向欧盟农民提供直接支付，但获得该补贴的要求之一是农民必须遵守良好的农业和环境条件（GAEC）标准。CAP和GAEC中虽然没有直接关于秸秆处理方式的规定，但GAEC制定了涉及野生动物栖息地、水质和土壤质量的最低环境标准。针对上述标准，欧盟成员国可以根据各自的国情制定更具体的规则，而农作物秸秆管理正是政策选项之一。针对秸秆处理的共同点在于，欧盟成员国原则上禁止露天焚烧作物残茬以保护土壤有机质，但实际上部分成员国采取特许焚烧制度；秸秆还田是部分成员国遵守GAEC的一种选择，但任何成员国都没有对其进行强制要求，也没有任何成员国制定最低还田量的相关标准。 

　　欧盟国家普遍制定了严格的法律法规限制秸秆露天焚烧，但部分成员国对秸秆禁烧采取特许豁免制度，允许在一定的条件下依法依规燃烧。例如，法国《农村和海洋渔业法》D. 615-47条款2020年修订案规定，农民不得焚烧农作物秸秆，但省长可授权出于植物检疫原因的特许焚烧；奥地利《联邦空气污染法》第3（4）条款规定，地方政府可以在特殊情况下通过法令对秸秆禁烧提供豁免，这些情况包括在没有其他可用生态方法时为有效控制病虫害进行的焚烧，作为防冻措施和传统民俗活动的焚烧，以及秸秆因干旱原因无法在土壤中腐烂时为种植冬季作物而采取的必要焚烧；比利时《环境法》第6.11章也规定，在一些特殊情况下，例如出于植物检疫原因或确实无法通过其他方式处理农业活动产生的废物时，可以通过焚烧处理。 

　　以法国为例，各省在秸秆焚烧特许权方面享有一定的自由裁量权。在遵守国家大气污染管控统一规定的前提下，各省政府根据实际情况对特许的秸秆焚烧时段、焚烧区域、焚烧作业人员要求、灭火准备工作等进行了详细且有差异化的规定。在法国南部火灾风险较高的Corse（科西嘉岛）以及比利牛斯山区的Ariège省，每年的6月至9月实行完全禁烧；在非禁烧时期，在满足非风天、非污染天、无火灾风险等严格要求下可以申请特许焚烧。（科西嘉岛规定即使是温和的能使小树枝摇晃的风天也禁止燃烧秸秆，并且省长可根据火灾或空气污染风险在一年中的任何时间发布燃烧禁令。）法国Marne省规定秸秆焚烧地点必须距离液化气体和易燃材料存放地超过300米，距离城市地区、树林和种植园超过200米，距离高速公路、国家和部门公路、铁路以及机库超过100米，以及距离其他道路超过10米。法国中部Allier省的规定相对宽松，要求在大风期间不得进行燃烧，且燃烧点与任何建筑物的距离应大于100米，距离危险品或易燃材料应大于200米。 

　　 为减轻大气污染和维护公众健康，欧盟国家制定了严格的法规和管理措施，部分成员国虽然没有绝对禁止焚烧秸秆，但并不意味着可以随意焚烧，而是要依法申请依规焚烧，对我国秸秆禁烧有一定的参考价值。一是调整和优化实际工作中“一禁了之”的做法。建议各地区从生态环境和农业发展的实际出发，对秸秆全域禁烧等“一刀切”政策进行调整优化，改“一禁了之”为“禁疏结合”，因地制宜地规范和管理秸秆焚烧行为。二是进一步完善并遵守秸秆禁烧相关的法律法规。我国现有的《固体废物污染环境防治法》规定，禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的其他区域露天焚烧秸秆。建议各地进一步明确秸秆禁烧区和非禁烧区的实施标准，制定具体且实操性强的焚烧限制或许可条件，对秸秆焚烧在有法可循的框架内依法治理秸秆焚烧行为。 

　　来源：《微观三农》 

　　作者：熊航、展进涛 南京农业大学